八七　地方官制

唐朝的地方行政系统，是州（郡）、县两级制。

州（郡）按户口多少分上、中、下三类，满四万户为上州，满二万五千户为中州，二万户以下为下州。开元期间，特设四辅州（京畿之地）、六雄州、十望州、十紧州（以上三种州均在军政要地），加于上、中、下三州之上，形成七等。州长官为刺史，下属有别驾、长史、司马等。

县分八等，京县，设在京师之地；畿县，设在畿辅之地；望县，满四千户；紧县，满三千户；上县，满二千户；中县，满一千户；中下县，不满一千户；下县，不满五百户。县长官为县令，下属有县丞、县尉、主簿等。

在与州（郡）平级但较为特殊的地区设府，政治地位在州（郡）之上。

一种是首都地区，如西京长安地区为京兆府，东都洛阳地区为河南府，北都太原地区为太原府。一种是重要地区，如凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德。府设长官为府尹，后改为留守，下属有别驾、长史、司马等。

在重要军事大区设都督府。

都督府，或称大都督府，分为上、中、下三类。其由亲王任都督，但在京师遥领，实际事务由长史主管。都督府仅管本地区的军事，民事由当地的刺史管理。

在边疆地区设都护府。

都护府，或称大都护府，主管少数民族事务。其也由亲王任都护，同样在京师遥领，实际事务由长史主管。著名的都护府有安东、安南、安西、安北等。下设都督州，长官为都督，由少数民族酋长担任。版土归朝廷，赋税自主，人称羁縻州。

军事方面有节度使、经略使、防御使、团练使等。

节度使，起源于魏晋南北朝时期的总管和唐朝前期的使持节都督。唐睿宗时将此改造为节度使，设置于全国边境八个重要军事地区。到唐玄宗时，进行了调整，共置安西、北庭、河西、朔方、河东、范阳、平卢、陇右、剑南、岭南（岭南为经略使，职能等同节度使）十节度使，以经营民族事务。节度使为藩镇长官，驻地称为镇衙，所统之兵称衙兵。其下属有副大使知节度事、留后、行军司马、副使、判官、支使、掌书记、推官、巡官等等。到安史之乱后，节度使遍布全国各地，手握军政双重大权，各自形成了割据、半割据的状态，成为唐朝灭亡的重要原因之一。

防御使，安史之乱后，由州刺史兼统地方防御部队，建防御使之名。

团练使，地方团结兵（对地方壮丁加以组织与训练的部队）的长官，也多由州刺史兼任。

唐人将所有的官员分为内外官，内官指的是京官，外官指的是地方官。起初，风气重内官而轻外官，因京官实际地位高，待遇优越，且容易升迁。有些外官将京官上任比喻为登仙路。然在安史之乱后，整个观念发生了颠倒，变成了重外官而轻内官。其原因是中央政府财政极为困难，常常发不出官员的俸禄，而地方政府，尤其是节度使所在的藩镇，利用权力包揽当地的赋税，对其属官能给予较高的俸禄，由此，京官大批地向地方流去。此外，中央政府的权力遭到极大的分割，在很大的程度上不得不依靠地方政府，内官的形象相应一落千丈，相形之下，外官的形象得到了很大的提高。