第二讲 吾国宪政何以至今没有确立？

从民国成立以来，所谓宪法、约法，或草案，已经不止一次。明白一点来说，说三四次，或者说七八次，也未尝不可。所谓宪法，既然已经颁布多次，何以条文自条文，政治自政治，好像有了宪法，也不过是一种具文。即就宪法以外的其他法律来说，如预算法、审计法规或出版法，真能一条条照法律的原意实行，不偏私、不虚设、不滥用权力去执行，在我们国家实在是一件不常见的事。所以令人怀疑起来，好像中华民国是不是有实行宪法的能力，这变成一件大家担心的事了。

就民国初年来说，有所谓临时约法，民国三年袁世凯颁布所谓《中华民国约法》，后来又变为洪宪帝制，直到北方政府消灭之日为止。关于宪法草案，有天坛宪草，有曹锟宪法，均是一种虚拟而未实行的文件。民国政府成立后，有民国十九年《中华民国约法草案》，有民国二十年《训政时期约法》。但就该约法中国家主要机关国府主席的权力来说，本来规定国民政府主席有提请各院院长之权，但后来在修正国府组织法时，又改为主席不负政治责任的规定。

从以上各次宪法或约法的翻来覆去来说，其中制度如民国初年南京政府时，本为总统制，及袁世凯被选总统时，又改为内阁制。二十年六月《训政时期约法》颁布，与二十年二月国民政府修正组织法的颁布，相差不过六个月，但是在约法中无国民政府不负实际政治责任的规定，到了十二月修正国民政府组织法，又说出主席不负实际责任的话，与元年之由总统制变为内阁制，如出一辙。我们有了三十五六 年的经验，知道我们对于宪法的条文或某种制度，有一种议而不决、决而不遵行的习惯。这实在是国民对于宪政施行犯了一种大毛病，我们不能不把它当作一种政治上的疾病，而加以诊断。

现在我要拿出一个题目来，同诸位讲一讲，这题目叫心态（mental attitude）与心习（mental habit）。讲了这个题目后，才能对这疾病如何治疗，开出一张药方。

我们知道人一方面是血肉之躯，另一方面有性灵，如理解力、记忆力之类。所以人生是合肉体与心灵两面构成的，在他每天应付环境之中，就养成了习惯或心态。譬如有人说早起，有人晚起，有人节俭，有人奢华，有人勤劳，有人懒惰，这都是一种习惯。不但个人如此，同时个人所处的社会也是如此。社会里面多数人中往往发现一种共同习惯。譬如外国人开会，各个个人都能遵守时间，至多不过差几分钟；而我们中国人开会可以迟到，短则半小时，长则一小时，也不以为奇。中国人喜欢打麻将，可以四圈、八圈、十二圈，终日在牌桌上消磨时间，金钱输赢的数目很大；外国人虽然也有扑克牌戏，但是时间总在星期六晚，消遣时间虽也花去一两个小时，钱的输赢却很小。再举一种习惯说，外国人最喜欢旅行，因为旅行可以修养身心、增长见闻，而中国人则对旅行视为畏途。再则，英美人对于做官不视为功名利禄之途，而我国人视此为唯一发财的途径。由此可见，社会环境之中，可以产生多数人的习惯。我们从以上所说的道理，将我国人视宪法为具文，作为一种习惯而研究其所以然之故，分以下几种原因加以说明：

第一、帝制思想。我们读《汉高祖本纪》，知道汉高祖过咸阳，看见秦始皇的威风，喟然叹曰：“嗟乎！大丈夫当如是也。” 即项羽既亡，高祖做了皇帝，他置酒未央前殿，对太上皇说：“始大人常以臣无赖，不能治产业，不如仲力，今某之业所就，孰与仲多？” 这段回答语中，明白说出中国人的思想，都拿国家当作私产。买田地是置私产，贵为天子，富有四海，也不过是私权的扩大而已。我们不要认为这种思想到了现在已经没有，不然！何以有洪宪帝制、宣统复辟呢？这种帝制思想，假如你对英美人说，他们总以为是离奇的说法，绝对不能理解。而在我国四万万 人脑筋中，我们时常还听见 “真命天子” 之说，可见帝王思想实在是民主政治的最大障碍。

第二、割据一方。如汉高祖和光武帝等历代帝王都抱有一种 “帝制自为” 的意思，这是不必说了。但到了分崩离析时，虽不能作一统天下的雄图，未尝没有人有割据一方的思想。西汉末年，窦融据河西，自称五郡大将军，起兵时告诉他的兄弟说：“天下安危未可知，河西殷富，带河为固，张掖属国，精兵万骑，一旦缓急，杜绝河津，足以自守，此遗种处也。” 后来有张玄劝窦融说：“当各据土宇，与陇（隗嚣）、蜀（公孙述）合从，高可如六国，下不失尉佗。” 此种说法最能代表割据思想。马援曾替隗嚣去看公孙述，回来向隗嚣说：“子阳井底蛙耳。” 此无异说，此人只能坐井观天，看不到国家全局。其他汉末、唐末及宋元末年类乎隗嚣、公孙述与窦融的人，多得不可胜数，现在不必细说。民国时代如张作霖，如后来的孙传芳、卢永祥，又何尝不是受割据一方思想的影响呢？

第三、越轨无能。我国人向来处于帝王专制之下，既不知有国家，更不知法律为团体生活之所必需，反而时常以处于法外为自己的本领。譬如一般人点电灯要出钱，某甲点电灯不花钱，他还要向人炫耀。有人在肉价限制时买不到肉，某甲不但不遵守法律上肉价限制，而且能多买到肉。旁人拿不到护照，某甲偏能拿到护照出国。一般人买不到飞机票，他能想法子买到飞机票且比旁人快。这种事情，都是说国家即便有法令，人民以不遵守为得意，因为我们法律本来不公道，就算本来公道，一般人民也以不守法而自鸣得意。或者这是古代封建时期特权阶级的残余风气，但是时至今日还未能根除，而存在于一般土豪劣绅思想之中。

第四、舞文弄法。国家法律之所以颁布，必有一种不得已的理由，才会有这种法律。所以法律的施行必须公平。人民看到法律施行是公平的，自然也认为守法是当然的义务。但是我们听见国民口头常有几句话：如视法律如弁髦，是一纸空文，官样文章，敷衍塞责。这种话无非是说不把法令当一回事，而且能想出一种妙法，把法律的严肃性躲避了过去。表面上看来，好像并没有违法，实际上已经将法律上的原意加以伸缩变通了，也就是不照法律办事。譬如说：米粮定额分配，每人一石，但是填报户口时，不管家里是否有五个人，一律填写五口，这就是舞文弄法的一端。以征兵法来说，政府征兵应以征兵法为根据，但是除乡下苦人可以随便拉夫外，贵人子弟，除了志愿参加青年军外，有几人应征入伍的？这便是违法的一端，但是舆论很少起来责备政府。其他如 “工资”“农贷”，真正穷人未必能得到贷款，能奔走权门的人，反而得到便利。再举一两个例，如政府明令不许人民囤积居奇，而战争期内所有富户或银行，哪一个不是靠囤积货物抬高物价？但是政府视若无睹，也不敢打开仓库调查囤积货物。政府征收的所得税、利得税，无论银行、公司、工厂，哪一家不准备两种账簿？一本是真正的出入盈亏，一本则专为应付税务用的。这种欺骗行为，大家都知道，但是大家存心让它过去。这种种都可见我国人藐视法律的心理。

第五、治乱循环。我们在孔夫子时代就已有人存政举、人亡政息的话。有了好人，如汉文帝、汉武帝、唐太宗、明太祖之类，人民便可暂时享到幸福；反过来到汉灵帝、桓帝，唐朝末年宣宗、懿宗，宋末徽宗、钦宗，那就到了小人用事、不可收拾的时代。由此可见，这个国家从来没有一种很好的政治制度，能使第一代好人所创，即使到了第二第三代也能照样延续下去。《三国演义》上说：“天下大势，合久必分，分久必合。” 或者说，治乱循环四字，最能表示中国人对政治上的看法。在人存政举、人亡政息的现象之中，我们可以说中国政治是没有制度基础的（institutional basis）。譬如一个公司、一个大学的第一代开创者，创立得很好的法规，后起者依样葫芦亦能照样做下去。但是我们国家缺少制度的基础，从来没有开会的习惯，所以一个人死 后，后来者就无从继续下去了。所谓制度的基础有三个意义：一、法规确立；二、合议办事；三、传统。此三种意义，求之于英国议会、天主教会与欧洲自中古迄今之大学制度，便可了然于心，无待细说。

第六、人民愚昧

最后还有一点，是多数人的愚昧与穷苦。我想大家闭上眼睛一想，就可知道全国号称四万万 人，但其中相当有饭吃的有多少，能识字的又有几人。我们要是在路旁看见乡下人与妇女在垃圾中捡东西，就可以知道人民谋生之路如何，人力浪费又如何了。同时又看见不识字的妇女，拿了家信，一定要找测字先生替她解释或写回信。这种情形，绝非少数，而是全国两三万万 人共有的。这就是几千年来愚民政策的结果。他们既不知道自己的人格，更不知道宪法上给予他们种种基本权利，自然想不到他们有选举人资格，可以投一票来决定在野党、在朝党 的进退。试问人民在这种状态中，如何能行使公民权利，担当国家的责任呢！

受世界潮流影响致领导革命的人举棋不定

除以上六种原因外，还有一种情况，不关一般社会情形，而是受欧战以来世界潮流的影响，即领导革命的人举棋不定。民国初年，大家的思想，是走向英美的民主政治，所注重的是宪法、议会、政党、责任内阁与地方自治等事，这些便成为革新政治的目标。及苏俄革命与德意两国法西斯主义横行之日，我们的政治又走向世界革命、无产阶级独裁，乃至一党独裁的路上去了。自己的认识也忽东忽西起来，这也是造成国内政治混乱的一个原因。

以上七种原因，希望在朝党、在野党反省一番。假定认为这六七种毛病影响我国前途甚大，应寻求所以治疗之法。

以上七种情形，可以说是我们对民国以来宪政不能确立的原因已经解释一番了。或者有人拿社会学来解释，说我们还没有脱离封建时代，或者说未脱离农业时代，所以不免有帝王思想与土豪劣绅等情况。这种政治上与经济上相联的关系，在这演讲中也无法细论。现在将以上情形归纳起来，求一个药方，以治疗病根。

我们明白了以上七种情形，表面上似乎很复杂，但是国家的治乱兴衰，不外乎两种人：一种治者，一种被治者。这两种人如能了解其地位及权利义务所在，不怕国家不上轨道，不怕人民不能安居乐业。

一、治者的地位

治者手握大权，决定政策，颁布法令，赏罚进退天下人物，他的地位是很高的。但是他不过是一副大机器中一个发动机而已。他的地位是在全付机器若干连环中的一环，并不能把国家的事当作一己家事，如前段中所讲汉高祖所想像的那样。假定他是党领袖或一国总统，应先得到党与民众的拥护，也就是说他的事业在于谋求党与国家的发展。在二者有冲突的时候，应该先国家而后党。他在执行职务时，第一，应该遵守国家基本大法 —— 宪法；第二，应忠实执行一切法规，如预算法、征兵法等，处处应依法行事，不可稍有逾越。我们看见美国历代总统，有的是庸人，有的是非常人，所以他们的政策，有高明与不高明之分，但他们看待宪法与法律，是神圣不可侵犯的，这态度是各人一致的。就是在与敌党竞争时，也不敢因为要夺取政权，把道德的规矩一切破坏得毫无顾忌。美国广播电台系私人企业，要用电台作政治广播，要花几百万美金。罗斯福与杜威竞争时，如罗斯福讲了一小时，那就不能不让杜威也讲一个钟头，以表示对于彼此双方是同样公平的。惟其双方能公平竞赛，所以政治竞争中，也有道德规矩存在。假如甲党为求胜利之故，置道德法律于不顾，他党亦复如此，这样一个国家除了成无法无天之外，还有何可说。

二、被治者的地位

国内四万万 人，不管高至领袖，低至乞丐，都是国家的主人翁。因为从主权属于国民来说，他们都是国家主人翁。我常听见国内人民说人民程度不够，要知道人民程度够与不够，完全看人民有无衣食、有无知识。有了衣食，才有知识，有了知识，自然有廉耻之心。假定国家年年内乱，人民求安居而不得，自然无教无养。可见人民程度够与不够，全看国家有无教养。假定国家天天在内乱之中，人民程度永远不会够的，可见人民程度的提高，在于教养的普及，而教养的普及，又要看国内和平是否确立。简单来说，人民程度够与不够，责任在治者身上，不在被治者身上。（第一）要有衣食，所谓 “衣食足而后知荣辱”；（第二）要让他有教育，“既富矣，又何加焉？曰：教之”。

但是从现代民主国家来说，教养两端还是不够。现代国家人民有参与政治的权利，须辨别哪个人应该选，哪个人不应该选，所以他得有参与政治的热心，或行使公民权利的能力。人民不应但居于袖手旁观地位，因为他知道从旁批评，会养成他 “看人挑担不吃力” 的习惯。所以政府一定要使热心政治的人到会议里去当议员，亲耳听见政府报告，与实际情形相接触。同时允许他做反对党，使他批评政府的时候，同时须拿出自己的政见、自己的办法来，就是说你上台时如何做法，应该预先说出来给人知道。这样他对国家政治自然养成他的责任心（sense of responsibility）。这 “责任心” 三字，不单单说参加政治而已，而是说你来上台时这个担子如何挑法，国人也预先可以知道一点。国会肯拿这样的地位给反对党，自然反对党不敢放之高论，专做不负责任的批评或专以捣乱为事。朝党、野党轮流执政，自然全国人担当国事的责任心，由此养成了。

现在我已把治者与被治者应有的职掌略加说明。有了以上良好的治者与被治者，假定没有好制度，民主政治还是不能长久的。所以还有三点应加以说明，也是我们所谓对症下药的一部分。

三、良好制度的关键要素

（一）基本事项的调查

所谓基本事项，分人口与土地。这两件事说起来，好像极普通，各国都每五年或十年有一次人口统计或调查，土地测量也是现在国家所极为注重的。我们姑且从反面来说，就是假定没有人口土地调查，其弊病是如何。没有这两种调查，现代国家的民主政治是无法施行的。我在美国到它县政府去看，最重要的两件事：一、人口调查；二、土地调查。一个人出生、婚嫁及死亡，每个人要报告并详细记录下来。土地调查，各人田地多少，房产多少，地界及土地上的用途，如畜牧、耕种等事，无不明白记载。我们想想，在我们这里每县每城，某甲、某乙、某丙、某丁来来去去，能有确实调查吗？除非某地发生盗命案，才来查什么人谋财害命外，平时什么人知道各个人的家世如何、财产如何呢！我们拿征兵条例来说，国家要征去三千万、五千万人，怎么知道某人的确姓张，某人的确姓李呢！假定姓张的自己不愿当兵，出了点钱来买了姓李的冒名顶替，国家又怎么管得着呢！一个兵士在战场死去，依陆军惯例，几天以后，没有不通告他家属的。但是我们抗战八年，一个兵士死去，陆军会打电报给他的家属吗？恐怕没有这回事。简单来说，全国几万万 人姓名不准确。就狭义来说，是指田产界限而言，但是个人在土地上有牛羊多少，每年收获多少，也应该记得很明白。美国太平洋学会在热泉开会时，我到县政府去看他们土地调查，其管理员跟我说：你所住的旅馆，田地产业多少，每年盈利多少，税多少，土地调查便能告诉你。试问国家平日有这样的调查，人民资产了然在目，如何能有逃避租税或其他不法行为呢！这是第一点。

（二）公开

现代民主政治最大要点，就是公开。所谓公开，就是不管行政、司法、立法，一切都可让人民知道，不像帝皇时代，皇帝深居宫中，靠太监或大臣传达命令，而在传达命令中便有擅作威福、狐假虎威等事。但是在民主国家中，这些现象都不见了，就因为一切公开之故。所谓 “公开” 两字，除了议事、审判有记录，政府发布公告有记录外，还有一个意义就是：任何事情，不许有第二人可以假托命令，如从前大臣或太监假传圣旨之类，这样就没有了能有居间作弄的行为了。所谓 “公开” 的好处，就是发动人的意思和执行人的意思，一切摆在公众之前，无法播弄是非，颠倒黑白。第一种公开，是行政的公开，总统或皇帝意思如何，非经过内阁阁员副署命令发不出来，这种命令，是经过讨论、审查而后发出的，而且有人附署的。所以政府命令是无法由其他人播弄的。政府命令所以每年、每月、每日有公报，公家私人均可保存一份，可以此为凭来与政府争论辩论。其次，议会的公开，议事准许全国人民旁听，而且所议之事都在议事录中，如何通过以及赞成、否决之票数多少，统统向外宣布。再其次，司法的公开，案件审判时原告如何，被告如何，判决如何，判决理由书，法官必须做一长篇文章，说明判决之故。以上三种行政、立法、司法的公开，就是民主政治的特色。再举各部部务来说，美国财政收支数目，每天有报告一张，如同银行结账一样，试问金钱公开到此程度，更有何人能作弊呢？

（三）制度基础

现代的民主政治基础，决不是建筑在一个人身上。国家大政至少分在三个机关手上：（一）立法；（二）行政；（三）司法。因为有三个机关分担国事，所以既能互相牵制，又能互相合作。既经由三个机关分担国事，所以国事的处理不只靠一两个人，而是靠制度的。立法院通过并颁行全国的法律，行政部执行这种法律，司法部是根据法律判决民刑诉讼。就好比一个银行，下有股东大会，上有董事会，又有常务董事会，许多事情有的提交董事会，有的提交股东大会，股东大会、董事会、经理的权限，各有明白的规定，所以现代银行的基础，也是在制度基础上，不是像钱庄那样在一个人身上的。或者说现代的大学，有校董会、教授会、各院院长、各系主任，所以现代大学也与从前私人开门受徒截然不同，就是因为一个以制度为基础，一个以个人为基础。银行与钱庄之不同，大学与 “门馆” 之不同，也就是帝皇专制与今日民主政治之不同。

以上把中华民国宪政不能成立的原因，及今后补救方法，在于改造治者与被治者的资格，已说过了。简单说一句，在于养成新的心理态度，然后可以有新的政治。今后宪政基础，即在于此。

我还要忠告国内朝野人士，如大家诚有把中华民国造成民主国的理想，第一件事，要识大体，去小意气，方才能把国家的利益放在第一位，把党的利益放在第二位，而后四万万 人民乃真正成为主人翁，不单单充当党的工具。诚能如此，不怕国家不安定，不怕民主不能实现。