第十一章 毁约_两次世界大战之间的国际关系

H.卡尔 上一章叙述的历史发展已经表明，这个世界是多么普遍而迅速地意识到，纳粹革命意味着德国在经过15年的黯然失色之后，重回大国的行列。开始于1935年3月的短暂而戏剧性变化的15个月的时期，其开端是以战后历史中前所未有的规模，公开违背国际条约为标志的。迄今为止，和平条约的条款已经被共同的协定、心照不宣的默认或无声的逃避而搁置一旁。现在德国已经强大到足以采取正式的方法推翻条约，不仅要拒绝凡尔赛的强制的和平，而且要扩展到推翻自由谈判的洛迦诺公约。同时，另一个欧洲大国侵略并兼并了另一个国联成员国的领土，它的这个行动甚至比1931年日本的行动更为疯狂。于是，同时来自两个方向的巨大打击一起落在和平安排本身和其组成部分——国联盟约的身上。这15个月的时间证明，1919年的政治家们大大高估了对一个战败国强加长期拖延的惩罚性限制的可能性，也大大高估了在维持现状的共同行动的基础上建立一种新的国际秩序的可能性。

德国的毁约

希特勒在发动对凡尔赛条约的进攻之前，必须等待一个突出问题得到解决。在条约生效15年之后，萨尔地区的命运将由一场公民投票来决定；1935年1月，15年已经过去了。公民投票如期举行，在英国指挥下的一支国际部队驻扎在该地区以维持秩序并保证投票的自由进行。请求公民们在回归德国、与法国合并以及继续由国联管理这三种情况中做出选择。在50万张选票中，90%的选票同意回归德国，只有不到9%的选票同意国联继续管理。从3月1日开始，这块领土回到德国。现在，就像希特勒不止一次宣称的那样，德国在西方没有别的领土野心了。德国从凡尔赛条约中也没有任何更想要得到的东西了。

2月初，英国和法国的政府官员在伦敦会晤，并发表了一个政策声明，该声明向德国和其他相关政府做了通报。他们表示希望德国政府在已经建议的东欧和中欧条约中进行合作；他们还建议把一个空中公约补充到洛迦诺公约当中，在这个公约中，洛迦诺各国将同意，当他们中的任何一个国家受到来自另一个国家的空中攻击时给以空军力量的支援。这个建议的主要新奇之处是，英国不像在洛迦诺公约中那样只是作为保证人出现，而是由法国和比利时保证英国免遭德国的空中袭击，并由德国保证英国免遭法国和比利时的空中袭击。

德国政府欢迎这个空中公约，并且含糊地保证研究其他的提议，还建议与英国政府会晤以讨论整个问题。使法国政府多少有点儿吃惊的是，英国政府同意了这个建议；外交大臣西蒙和国联事务大臣艾登接受了访问柏林的邀请。但是在这次访问成行之前，许多大事发生了。英国政府有必要发表一个备忘录向议会解释他们重整军备计划的原因；在这份备忘录中只强调了德国军备的威胁，完全排除了其他因素。德国对这个抨击表现出极大的不快。希特勒以一点小病为借口，取消了已经确定日期的英国大臣们的访问。与此同时，法国议会正在辩论增加法国陆军的问题。希特勒决定给以强烈的反击。1935年3月16日，他宣布德国不再考虑它本身受到凡尔赛条约的军事条款的限制，德国的陆军在和平时期的力量今后将固定在36个师约55万人左右，而且将通过征兵使其增加。

这个声明在法国引起了相当大的惊恐。在英国，公众舆论长期低估德国的重整军备是裁军会议失败的不可避免的结果。现在希特勒重新对西蒙和艾登发出他的邀请；英国政府认为没有理由拒绝他。这个决定在法国、意大利和苏联的政界引起的担忧几乎并未由于艾登还要访问华沙、莫斯科和布拉格而减轻。对柏林的访问按时于3月25日进行。但其实际成果是很少的。希特勒重申他欢迎空军公约，但不喜欢东欧的条约，而且更不同意中欧的条约。他再次重申他的和平意图。德国陆军的规模被不可改变地固定了。但是德国将同意在地面上的、为其他国家所接受的军备的任何限制。在空军方面，他宣布与法国对等，尽管苏联空军力量的迅速增长可能使他不得不重新考虑这个问题。在海上，他将满足于在所有类型的舰只方面达到英国海军力量35%的比例。

与此同时，法国要求在4月召开国联行政院的特别会议去考虑德国的行动；作为对这次会议的准备方式，英国、法国和意大利在斯特莱沙举行了会议。斯特莱沙会议重申它同意已经建议的东欧和中欧的条约。会议讨论了现在是否应当正式允许较小的前敌国重整军备的问题，但没有结果，意大利（受到奥地利和匈牙利的鼓动）赞成这个步骤，而法国（受到小协约国的鼓励）表示反对。但是会议的主要工作是草拟一份提交国联行政院的决议案，以谴责德国违背了它在凡尔赛条约中的义务。三个国家按时向行政院提交了该决议案并得到了全体一致的通过，只有丹麦弃权，并把下面的意见记录在案：它认为由于德国的原告所说的那些已经发生的事情，德国应该受到谴责。这个决议案是一个空洞的姿态，因为并没有行动相跟随或打算去跟随。但是它却大大激怒了德国。特别令德国感到迷惑的是，英国已经通过派遣外交大臣访问柏林的行动表现出对德国行动的宽恕，现在竟会在日内瓦提出的一个完全不信任的决议方面充当了领导。

然而还有一个更让人吃惊的事情。英国刚刚通告柏林，英国政府准备接受希特勒的提议，即限制德国的海军力量在所有种类的舰只方面都达到英国力量的35%的比例，并欢迎在这个基础上达成一个协定，这个消息就在国联行政院中传开了。德国代表团按时来到伦敦，并于6月签订了英—德海军协定。于是，英国政府刚刚用严厉的措辞谴责德国违反了凡尔赛条约的裁军条款，现在又明确地承认德国有权无视（可以达到英国力量的35%的比例）该条约加给它的海军限制，并能够拥有各种类型的舰只，包括条约完全禁止的潜水艇。这个协定本身似乎是对英国的通情达理的一个赞扬。因为当法国拒绝每一种让步而激怒德国无限制地重整陆军军备的时候，英国却准备达成协议，从而获得了一个对德国海军力量的重要限制。但是，这个协定看起来与以前的行为是如此的前后矛盾，以致它在法国、意大利和苏联引起的混乱，甚至比德国由于英国作为日内瓦决议案的保证人所引起的迷惑不解更为严重。

1935年的上半年英国对德国政策的这种摇摆不定是如此明显，以致需要对此做出解释。似乎能够说明这一现象的原因是两种对立的政策在起作用。在纳粹革命后的头两年，英国的整个舆论都被纳粹的暴行深深震撼，所以对德国的抱怨和愿望没有多少同情；英国政府尽管并不希望承担任何义务，但是鼓励法国、意大利和苏联政府努力建立一个维持现状的防御联盟体系，特别是在中欧这个看来最直接受到威胁的地区。但是到1935年1月，当时这个联盟体系已经由于法国和意大利的和解而最终完成，而英国国内对纳粹政权的愤怒情绪也已经平息。不断增长的舆论主体转向了这种看法，即法国与意大利和苏联达成谅解的唯一作用是孤立和包围德国，并继续巩固凡尔赛和约的不平等——简言之，维持恰恰对纳粹革命负有主要责任的状态。那些持这种看法的人，尽管并不否认德国可能是对和平的一个危险，但相信法国、意大利和苏联的政策只会加重这种危险，并认为英国政府的首要目标应该是打破这个对德国的包围圈，就德国的抱怨进行友好地讨论，并使德国回到国际联盟。西蒙对柏林的访问就是对这种舆论倾向的让步。但是在许多地方也强烈地存在着另外一种看法，即认为英国对付德国危险的正确方法是向其他那些认为他们自己受到威胁的国家提供尽可能的支持；这种看法是英国在斯特莱沙和日内瓦的代表团的主流看法。于是与德国达成协议的政策以签订英德海军协定而再次得到最先考虑。这种结果的不确定性不仅使法国和它的伙伴国严重地怀疑英国的意图，而且鼓励德国希望尚未具体化的英国政策的逆转。

意大利的毁约

对意大利在伦敦条约中要求的最后解决并没有使它的殖民野心得到满足。再也不能指望从英国或法国那里得到更多的东西了。但是墨索里尼常常期待意大利自己谋取殖民地的可能性。迄今为止他总是考虑法国的妒忌和反对。他的鼓励和支持德国的政策的确可能部分地受到这种愿望的刺激，即希望法国在欧洲有太多的烦恼，这样对意大利在其他地区的野心来说法国就不是一个障碍了。但是形势在其他方面发生了变化。到1935年初，法国太需要意大利在欧洲的友谊，所以它准备在非洲做出几乎每一种让步。墨索里尼很快就抓住了这个机会，并且在罗马会晤中，获得了赖伐尔对意大利在阿比西尼亚的急进政策的默许（在这个阶段或许并没有明确界定政策的限度）。

意大利选择阿比西尼亚受到几种考虑的驱使。阿比西尼亚是除了利比里亚之外在非洲剩下的唯一独立的国家。它位于已经存在的意属索马里殖民地和厄立特里亚殖民地之间；它被认为拥有迄今为止尚未开发的国内矿产资源。另外，近来发生的事件，无论是否起因于意大利的故意挑衅，但却给了意大利在那个地区动手的一个借口。1934年12月，阿比西尼亚的军队和来自意属索马里的一支军队在瓦尔瓦尔附近的村庄发生了冲突。在这场冲突中几个意大利人被打死；于是意大利政府要求来自阿比西尼亚的道歉和实质的赔偿。阿比西尼亚诉诸国联，并要求根据盟约第11条将这一争端提到行政院的议事日程上来。

除了国联盟约和巴黎公约之外，还有两个条约也是对意大利战争行动的阻挠。1906年英国、法国和意大利签订了一个协定，其中它们宣布“维持阿比西尼亚的完整无损”是它们的共同利益；1928年意大利与阿比西尼亚签订了一个条约，其中双方保证“持久不断的和平和永恒的友谊”，同时双方保证将所有的争端“提交调解与仲裁程序”。意大利还是1923年允许阿比西尼亚成为国联成员国的主要支持者之一。因此，当阿比西尼亚的诉求于1935年1月提交到行政院面前时，意大利的代表反对在盟约第11条下讨论瓦尔瓦尔事件，因为他“并不认为该事件可能影响两国之间的和平关系”，而且声称愿意在1928年的公约的基础上通过调解与仲裁解决这个争端。在这种情况下，行政院暂停讨论这个问题。

在以后的3个月内，意大利政府拖延对仲裁者的任命；并且从意大利派出大规模的部队和战争物资以增援在厄立特里亚和意属索马里的军队，这表明严重的军事行动正在计划之中。3月16日，阿比西尼亚政府呼吁援引盟约第 15条。三个星期以后，英国、法国和意大利的大臣和部长们会首斯特莱沙。然而，尽管非洲的形势很严峻，但是没有任何一个代表团提到这种形势。会议的“最后宣言”写道，他们反对“任何单方面的可能危及欧洲和平的破坏条约的行动”；无论如何，对墨索里尼来说，最后附加的这两个字 [1] 很难说是偶然的。英国代表团专注于欧洲，毫无疑问是不愿意由于提及不受欢迎的阿比西尼亚问题而发出不和谐的声音的。但是墨索里尼认为，英国代表团在意大利赤裸裸的战争准备面前的沉默，就意味着英国像法国一样，对他的非洲冒险采取善意的容忍态度，或者至少是视而不见。

在斯特莱沙会议之后举行的会议上，由于意大利政府做出另一个保证，即它准备启动仲裁瓦尔瓦尔事件的程序，于是国联行政院再次制止去研究阿比西尼亚的控诉。实际上，这时已经任命了仲裁者；仲裁者们最终于9月3日达成了一致决议。大意是说，双方的政府都不能对发生在瓦尔瓦尔的事件负责。事实上，这个事件并不具有真正的重要性。它的作用是为意大利军队的大量集结提供了借口，现在它可以被草草了解了。

同时，已经在其他方面做出努力去讨论真正的问题，即意大利对阿比西尼亚的军事威胁问题。1935年6月，艾登访问了罗马，并提出了一个建议，即英国将割让英属索马里的泽拉港给阿比西尼亚，作为交换，阿比西尼亚将把它的南部的奥加登省割让给意大利。墨索里尼拒绝了这个建议，理由有两个：建议割让给意大利的领土总的说来是不够的，而且阿比西尼亚将由于获得出海口而增强它的力量。8月，英国、法国和意大利的代表团以1906年的协定签字各方的身份在巴黎会晤。这次会晤的结果是法国—英国提出一个建议，即将要求阿比西尼亚向国联申请在促进“该国的经济发展和行政管理的重组”方面进行合作，并建议根据这样的合作，国联将“特别考虑意大利的特殊利益”。但是该建议再次被意大利政府所拒绝。因此，9月4日——瓦尔瓦尔事件的仲裁者发表他们的报告之后的那一天，国联行政院最终开始研究阿比西尼亚在3月16日提出诉求，但形势已经发展到大大超过了日内瓦的程序所能解决的范围，以致程序已经不能对解决该问题起作用了。新任英国外交大臣塞缪尔·霍尔爵士在国联大会上发表了一个意想不到的声明，强调英国政府打算履行它在盟约下的义务。行政院的一个委员会草拟了一些建议，这些建议获得了行政院的支持，即要求制定对阿比西尼亚“提供援助的计划”，以及在阿比西尼亚和意大利之间的“领土调整”。10月2日意大利开始侵略阿比西尼亚。

外交大臣在国联大会的讲演，以及该讲演在日内瓦得到小国的热情接受并在英国获得公众舆论的积极支持，表明墨索里尼预料国联将保持沉默是错误的。一旦冲突开始，行政院就迅速行动，这与它以前借口推诿逃避真正的问题，以及它不愿意在满洲问题上通过反对日本的裁决，形成了对照。10月7日，行政院的一个委员会草拟了一份报告，宣布意大利“无视它根据国联盟约第12条所定的契约，诉诸战争”；第二天行政院的成员国接受了这份报告，只有意大利表示反对。两天以后，国联大会提醒国联成员国他们在盟约第16条下的义务，并建议他们成立一个委员会，目的是协调他们采取的措施。到10月19日，这个协调委员会要求所有的国联会员国：（1）各国禁止对意大利提供一切贷款和信贷，（2）对向意大利出口的每一种战争物资、以及某些特别需要用于战争目的的商品实行禁运，（3）对所有从意大利的进口实行禁运。这些措施得到除了奥地利、匈牙利和阿尔巴尼亚之外的国联所有欧洲成员国的批准，而且除了一些微不足道的异议之外，也被欧洲以外的国联成员国所批准。法国对于不得不对它的这个新盟国（法国得到这个新盟国还不到一年）实施制裁并不感到高兴。但是长期以来它一直声明它忠实于国联并要求将盟约第16条变为现实，因此法国现在不能提出反对。1935年11月18日，在国联历史上第一次，制裁——尽管仅仅限于经济性质而且远不全面——开始实施。

对意大利来说，战争进行的头三个月，形势的发展并不像它所预期的那样顺利。意大利的军队在空军飞机轰炸的支援下远远深入到阿比西尼亚的国内，并摧毁了它在各地所遇到的抵抗。但是阿比西尼亚的主力部队仍然未受损失；而且军事专家们怀疑是否两支分别来自厄立特里亚和意属索马里的意大利军队能够到达阿比西尼亚的一条铁路线（这条铁路线从亚的斯亚贝巴伸到海岸），而且在6月的雨季到来之前在那里会师。

12月，法国十分担忧意大利在阿比西尼亚的失败可能在中欧形势中产生的反作用。英国政府似乎也有同样的忧虑，并且唯恐墨索里尼在一旦绝望的情况下，将会对英国这个制裁的主要发起国发动进攻。霍尔访问了巴黎的赖伐尔；两人制定了和平条款以便交给意大利和阿比西尼亚的政府。他们的谈判主要涉及的是制定足以吸引墨索里尼的条款以使他放弃这场战争。他们建议割让给意大利的阿比西尼亚的领土大大超过了意大利的军队已经侵略的领土，而给阿比西尼亚一颗加了糖衣的苦药丸，即建议给它一条通过英属索马里到达海岸的出海走廊。这些建议被泄露了出去并在英国引起了一场愤怒的风暴。公众舆论认为该计划旨在以此交易帮助意大利从危险的处境中抽身；而且认为，作为国联成员的英国，没有责任去帮助一个侵略者获得它侵略的战利品。于是霍尔辞职了，并由艾登接任外交大臣；以后就再也没有听到关于“霍尔—赖伐尔计划”的消息了。

直到1936年3月，意大利人在阿比西尼亚的推进才明显加快了。在4月底之前，厄立特里亚的军队已经到达能够打到那条铁路和首都的地方了。国内秩序已经崩溃；5月1日，阿比西尼亚的皇帝离开了这个国家。他的离去意味着有组织抵抗的结束。几天之后意大利的军队占领了亚的斯亚贝巴。5月9日宣布意大利国王为阿比西尼亚的皇帝，而整个国家则正式并入了意大利。

意大利的胜利对国联是一个严重的打击并使英国陷入窘境。尽管经济制裁使意大利的贸易陷于瘫痪并花光了它的黄金储备，但是这些制裁并不足以阻止它的军事行动。显然，除了战争之外，没有什么东西能够迫使意大利放弃它的战利品；然而在决心避免与意大利进行战争方面，英国与法国同样坚决。在7月的国联大会特别会议上，英国政府建议撤销制裁。尽管有阿比西尼亚皇帝个人的控诉，英国的建议仍得到了一致同意；并且通过了一项决议案，要求国联各会员国向下一届国联大会提出它们关于“改进运用盟约原则”的最佳措施的看法。

洛迦诺公约的终结

其他大国对意大利的明显的怯懦态度可以通过类似的德国的毁约得到部分解释，德国的毁约发生在阿比西尼亚战争的最后阶段。1935年5月法—苏条约从一开始就被德国认为是一个完全针对它的军事联盟，并因此而认为该条约与洛迦诺公约相矛盾——法国和英国政府并不认同这个观点。德国越来越猛烈地对法—苏条约提出抗议；当1936年初该条约提交法国议会批准时，希特勒再次决定大胆反击。

凡尔赛条约规定，禁止德国在莱茵兰保持军事力量或修建防御工事；洛迦诺公约规定，缔约各方“集体地或个别地保证”遵守这些条款。1935年3月，希特勒已经推翻了强加的凡尔赛条约，但是他重申他忠实于通过自主谈判的洛迦诺公约。1936年3月7日，德国政府通知英国、法国和比利时政府：法—苏条约涉及的义务与法国在洛迦诺公约中保证承担的义务相违背，洛迦诺公约也就失去了其条约的“实质意义”。因此德国认为它不能再受这个条约的约束，而且就在同一天，德国的军队重新占领了莱茵兰。通报这个消息的备忘录还包括若干建议。德国建议：就边界两边延伸到同样距离的地方建立一个新的非军事区问题达成协议（由于法国和比利时被认为不愿意在他们的领土上建立任何非军事化的地区，所以这个建议与其说是一个建议，不如说是一个争论的问题）；根据洛迦诺公约的原则谈判一个新的条约，但删去有关莱茵兰的条款；与德国的东方邻国（而且正如希特勒后来所补充的，与奥地利和捷克斯洛伐克）签订互不侵犯条约；以及德国重回国联。

法国虽然发出了警告，但是并没有认真提出实施制裁或军事性报复的建议。英国的公众舆论被这种撕毁一个通过自主谈判而缔结的条约的行动所震撼，但是就整体来说，他们更关心的是考虑希特勒对未来的建议，而不是谴责他过去的行为。3月，英国、法国和比利时政府举行了会谈。国联行政院也在伦敦召开特别会议，宣布德国“通过使……军队进入并驻扎在非军事区”而违反了凡尔赛条约。为了减轻法国和比利时的担忧，英国政府同意在总参谋部之间进行会谈，讨论一旦德国进攻法国和比利时他们将采取的措施问题。德国和法国也拟订了“和平计划”。但是这些文件是如此地含糊不清和涉及广泛，所以没有什么实际的用处。5月初，在与法国政府协商之后，英国政府向德国政府发出了一份问题清单，希望得到对它的那些建议的进一步解释。这封信的调子似乎使希特勒很不高兴，他将其搁置一旁而没有回答。整个夏天，政界全都关注阿比西尼亚的崩溃而把洛迦诺谈判排除在外；而当9月打算重开这些谈判时，困难似乎是难以克服的。尽管德国准备签订一个新的对西方的保证条约，但是不准备与苏联签订一个协定。而一个没有某种东方条约所伴随的西方条约，法国是不能接受的。

与此同时，出现了一个新的复杂问题。像大多数小国一样，比利时也深深感到了集体安全的失败和德国力量的增长。它认为它在法—比联盟和洛迦诺公约中对法国承担的义务可能更是一种危险而不是一种安全保证，特别是如果法国卷入一场与德国的战争作为法—苏条约的结果的话。1936年10月14日，比利时发表了一个声明：比利时在未来将遵循独立的比利时的政策，将采取不结盟政策，并将像瑞士与荷兰一样，在它的邻国之间的纠纷中采取完全中立的态度。于是这就使在旧的形式上恢复洛迦诺公约成为不可能的了。比利时准备接受〔安全保证〕、而不再给予保证。11月，艾登公开宣布：“如果比利时成为未经挑衅的侵略的受害者，它能指望我们的帮助”，几天以后他给法国以同样的保证。法国外交部长在议会的演说中回答了艾登的声明：在同样的情况下，法国将不仅援助英国，而且援助比利时。这些声明能够被认为是代替了目前不现实的西方条约。

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[1] 指the peace of Europe，“欧洲的和平”。——译者