第四章 和平的基础_两次世界大战之间的国际关系

H.卡尔 两次世界大战之间的欧洲历史的 在日内瓦的英国代表团可能并没有领悟到它的行动的全部含义，默认了这个前提；而且“临时混合委员会”（被任命去调查裁军问题的机构）向1923年的国联大会提交了一份“相互援助条约”草案，该草案包括某些对未来裁军的模糊的规定以及对当前安全的极其明确的保证。任何爆发的冲突都将在以后四天中由国联行政院做出哪一方是侵略者的判决，然后国联成员国将有一种自动的义务〔对被侵略者〕给以军事援助以反对这个侵略者。因此其结果不仅直接阻碍了1921年国联大会决议中逐渐取消根据盟约第16条采取行动的进程，而且依靠使军事制裁成为自动的和强制性的规定而强化了这一条款。

1923年的大会没有任何大国的负责任的官员出席，因此不能做任何事情，只是把这个草案交给各国政府去考虑。该草案得到了法国、法国的大部分盟国以及东欧小国的热情批准。但是被英国、英国的自治领以及斯堪的那维亚国家和荷兰断然拒绝——对这些国家来说，它们更关心的是避免增加它们的义务，而不是增强它们的安全。但是当第二年麦克唐纳与赫里欧一起出现在大会上，周围的气氛已经得到如此巨大改善的情况下，在两种反对意见之间的妥协似乎就在眼前；于是1924年的大会草拟了一个协定，并一致同意将其推荐给各国政府以获得它们的同意，该协定被通称为“日内瓦议定书”。它的全称是“和平解决国际争端议定书”。

该议定书的主要新奇之处在于它打算通过强制诉诸仲裁来改进国联盟约并提供附加的安全。国联盟约给战争造成机会，这不仅在当事国不在场行政院就不能对一个争端做出一致判断的情况下，而且还在于争端的起因被判定属于争端一方的国内司法权限范围的情况下。该议定书寻求弥补这两个“缺陷”。它规定一切争端的司法性质都必须提交国际常设法院，它的判决将具有效力。在其他争端中则坚持国联盟约的规定程序。但是即使行政院未能达成全体一致的决议，这也不意味着能够像国联盟约规定的那样使争端双方具有进行战争的自由。行政院将把该争端提交给仲裁委员会，它的决定具有约束力。关于第二个缺陷，该议定书规定（这个建议来自日本代表团），关于国内司法权限问题的争端，尽管根据盟约排除行政院根据第15条做出正式的判决，也应该根据盟约第11条提交调解程序，而且如果根据此款已把问题提交国联，那么在这样一个争端中就没有国家应当被认定是侵略者。最后，为了保持安全与裁军之间的平衡，该议定书建议，裁军会议应当在1925年6月15日召开，只要到那时有足够的国家批准了该议定书。

“日内瓦议定书”并没有做什么事情去加强国联盟约第16条规定的行政院的权力，也没有做什么事情去使军事制裁成为强制性的；因此它对满足法国的安全要求来说还没有达到“相互保证条约”草案的程度。然而它被1924年的法国政府看做是一个足够加以接受的事实是一个强有力的证明，即自普恩加莱垮台之后，和解的看法已经进入了法国的政策。但是该议定书的确满足了法国和它的盟国的一个生死攸关的利益——维持1919年的和平安排，尤其是它的领土安排。修改凡尔赛条约条款的要求不是一个“争端”，在该议定书中（或实际上在国联盟约本身当中）规定的程序不适用于它；而且唯恐将会存在对这一点的任何怀疑，这一点在草拟该议定书的委员会的报告中被特别强调。换句话说，该议定书着重强调了以后被抨击为国联盟约的弱点的东西：它的把安全和保持1919年的安排等同起来的倾向，以及它未能提供足够的方法去修改那个安排。但是在1924年几乎听不到这种批评。德国还不是国联成员，那些较小的前敌国仍然更担心遭受侵略而不是希望强大到足以去进行侵略；因此它们欢迎签订这个议定书。

对该议定书的普遍热情始终笼罩会议，直到大会的结束。当时不同的反映开始出现。最初的麻烦发生在那些条款，即规定关于国内司法权限的问题的争端可以根据盟约第11条的规定提交国际联盟。日本提出这个建议的目的是十分清楚的。加拿大、澳大利亚和新西兰近来效仿美国的做法从它们的领土上驱逐日本移民；而日本希望在日内瓦确立它对这种限制提出抗议的权利。第11条的正文在其本身授予那种权利方面似乎足够宽泛。但是英国自治领最不愿意接受在条款上写明它们关于移民问题的国内立法在任何情况下都可以由国联讨论或受到国联的挑战。而且很快就变得清楚的是，即使没有其他理由，就以此为理由，它们也将拒绝批准该议定书。

对该议定书的其他条款的研究，也在自治领和英国激起了谴责之声。强制仲裁是一个新奇的事物，英国的公众舆论并不容易接受它；而且尽管一届一届的英国政府都宣称它们始终不变地忠实于盟约，但是制裁在英帝国的任何地方都从未受到过欢迎。该议定书并没有改变第16条，这是事实。但是它也不能避免这种看法，即行政院能够断定谁是侵略者的争端数目的增加，就意味着可能不得不实行强制制裁的争端数目的增加。

在这种情况下，自治领的反对、加上众所周知的下院并不愿意同意在国联盟约下的英国义务的任何增加，这就完全可能阻止批准这个议定书，即使签订它的政府仍然掌权。然而11月在“季诺维也夫信件”之后举行的大选中，麦克唐纳的工党政府被鲍德温的保守党政府所接替。这就注定了该议定书的命运。1925年3月，新的外交大臣奥斯汀·张伯伦正式向国联行政院宣布英国决定不接受该议定书。

洛迦诺公约

日内瓦议定书已成一纸空文。法国对安全的寻求再次走进了死胡同；而且在法国看来，这一次又是英国的错误。出路只能是再次回到最初的计划，即英国对法国的莱茵兰边界给以明确保证的计划中去寻找。但是这种保证采取了一种新的形式，足以令人惊奇的是，被找到的解决办法竟是在一个建议当中，而这个建议是两年前由德国政府首先提出来的。

1922年底，德国政府向法国政府建议开始进行一个相互保证公约的谈判，在这个保证公约中将包括英国和比利时，它保证在一代人的时间里双方不诉诸战争去反对另一个国家。这个建议是通过美国政府提出来的，美国被邀请作为这种安排的“保证国”而行动。在占领鲁尔前夕，这个方案似乎对德国比对法国更有利（因为存在着更多的法国侵略德国的危险而不是相反）；于是它被普恩加莱不礼貌地拒绝了。在以后的两年中，德国政府坚持这个建议，但没有成功。当日内瓦议定书被拒绝，而且人们又认为除了财政之外，与德国达成政治和解的时机已经到来时，这个方案便具有了新的吸引力。在影响欧洲的政治问题上，美国的合作实际上已不再被考虑。但英国——它作为法国和德国之间的调解人的作用已经由于它在鲁尔占领时期的独立态度而得到了明显的确立——则准备填补这个空缺。英国准备单独行动（因为自治领在这个问题上不会支持它）去保证法—德边界免遭德国的侵略（这是法国一直要求的东西）。而且为了保持天平的平衡，它也准备去保证同一边界不受法国的侵略。

这就是有名的洛迦诺公约的基础。1925年的整个夏天，谈判一直通过外交途径进行，而且这个方案的细节逐渐具体化。德国和比利时的边界被置于同样的基础之上，并且像德国和法国的边界一样享受同样的保证。这个保证不仅适用于这些边界，也适用于非军事区，在这里德国被禁止保持军队和修筑工事。意大利以另一个保证人的身份加入其中。该方案的先决条件是，在公约签字后德国将加入国联并获得行政院常任理事国的席位。

存在着两个主要的困难。第一个困难发生在德国和捷克斯洛伐克与波兰的边界问题上。尽管德国愿意重申它接受凡尔赛条约规定的西部边界，但不准备接受凡尔赛条约对其他边界的规定。它坦率地承认它并不认为它的东部边界是最终的边界，尽管它否认有任何用武力来改变它的打算。在这方面德国与英国的态度相吻合。英国准备保证德国的西部边界，但不准备保证它的其他边界。这个问题在尽可能圆满的程度上得到了解决，办法是在德国和波兰之间以及德国和捷克斯洛伐克之间签订了仲裁条约，并且在法国和这两个国家之间签订了保证条约。

第二个困难产生于德国和苏联自拉巴洛条约以来就存在的友好关系。德国担心西方大国有一天会要求根据盟约第16条对苏联采取军事行动，并要求德国参加这样的行动。这种担心用一份照会的方式得到了解决，在这份照会中其他洛迦诺国家通知德国，根据他们的解释，国联成员国有义务为支持盟约而进行合作，但只有“在符合本国军备情况和照顾本国地理形势的范围内”才这样做。不用说，这当然就意味着德国作为一个被解除了武装的国家，不能被指望参加任何对苏联的军事制裁。

10月，所有这些国家的政府首脑在瑞士的湖边小城洛迦诺开会，并于10月16日拟定和草签了下列协议：

（1） 保证法国—德国和比利时—德国的边界条约（这就是所谓真正意义上的“洛迦诺公约”）；

（2） 德国作为一方，法国、比利时、捷克斯洛伐克和波兰作为另一方的一系列双边仲裁条约；

（3） 法国作为一方，与捷克斯洛伐克和波兰作为另一方的双边相互保证条约。

1925年12月1日，这一系列条约在伦敦正式签署。

如此签订的条约包括某些重要的但没有一个签字国愿意承认的含义，但是随着时间的推移这些含义将变得更为明显。首先，存在着心照不宣的想法，即由德国对它的西部边界的自愿保证，赋予这条边界以一种迄今为止赋予它的或目前赋予德国的其他边界的更为神圣不可侵犯的性质；而且这意味着凡尔赛条约强加的义务，即使不是法律的而是道义的义务，也比自愿接受的义务更缺乏约束力。第二，英国准备保证某些边界而拒绝保证另一些边界，具有使边界等级化的实际影响，即从安全的角度出发把边界分为第一等级和第二等级；而且尽管英国政府坚定地声明，它在国联盟约下承担的义务将得到尊重，但是洛迦诺公约给人的印象却是英国并不准备采取军事行动以保卫东欧边界。归根结底，洛迦诺公约对凡尔赛条约和国联盟约是有破坏作用的。它鼓励了两种观点：第一，除非得到具有自愿性质的其他条约的保证，凡尔赛条约缺乏约束力；第二，不能指望各国政府为保卫那些不直接与它们自己的利益有关的边界采取军事行动。十年以后，几乎所有的政府似乎都是按照这些含义而行动的。

在1925年充盈着普遍友好与乐观的气氛中，这些含义的确可以被忽视；但夸大洛迦诺公约对欧洲和解的贡献将是困难的。自战争以来，它第一次在法国的需要和德国的需要之间形成了公正的不偏不倚的平衡。它完成了由道威斯计划而开始的使德国回到大国行列中的工作，这固然不是根据完全平等的条件（因为裁军和解除武装的奴役状态仍然存在），但毕竟是作为一个正式的和受尊敬的成员。奥斯汀·张伯伦对他的成功带有可以原谅的自豪感，把它说成是“战争年代与和平年代的真正分界线”。

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[1] 又称“地租马克”，是一种值1金马克的纸币。——译者