第三章 关于官员的思考_政治中的人性

不过，很明显，在任何可以想象的代议制下当选的人，光靠自己是担负不了全部政府工作的。

如果所有的选举都在其规模足可使候选人获得充分供应的单名制选区内进行；如果选举的次数可以使政治工作者在历次竞选运动中有适当的间隙进行休息和思考；如果每一个选举产生的机关有一个大得足可实行有效管理的地区、议员人数足够进行委员会工作而不是多得妨碍讨论、任务又重要得足以证明竞选的精力和金钱没有虚掷，那么，联合王国现人口选出的最理想的代表人数应为大约二万三千名，或每二千人口不到一名。 [32]

这个百分比主要根据选民的心理因素，这些因素即使会改变，也改变得非常慢。目前，政府要做的工作的数量正在迅速增长，而且看来还要继续增长。如果是这样的话，每个工作单位可以得到的当选官员人数必然趋于减少。联合王国目前当选的官员人数（包括例如农村教区的教区委员以及伦敦市参议会）当然比我估计的多，尽管已为1888、1894和1902年的各项法令大大减少。不过，由于地区和权力仍旧分配得不太经济，它代表的实际工作力量要比我提出的计划所提供的力量差。

另一方面，1901年人口普查报告所公布的联合王国中央政府和地方政府的雇员（陆、海军除外）总数为十六万一千人。这个数目自1901年以来无疑正以愈来愈快的速度增加，包括每星期工作时间比一般选举产生的人平均至少多四倍的人。

这二万三千名选举产生的人与二十万非选举产生的人之间应该有什么样的关系呢？首先，选举产生的人可不可以随意任命非选举产生的官员呢？安德鲁·杰克逊时代的大多数美国政治家以及今天的许多美国政治家都认为选举产生的地方或州的参议员和众议员有权提名地方的联邦官员，把它作为从民主原则推断出的必然结果。他们承认这个方法可能有一定的危险，但又强调这种危险是整个民主方案的必然现象，而民主总的来说是利大于弊。

我们英国人的政治逻辑从来没有像美国人的那样单一，我们对它的信念也从来没有像美国人那样坚定。因此，绝大多数英国人认为让官员的效率取决于个别议员的声望是不可靠的，而且并不觉得这样想就是不忠于民主思想。在1906年的大选中，至少有两个英格兰选区（一个是自由党选区，另一个是保守党选区）选出的候选人是不合格的，这在多数人心目中已为法庭上提出的证据所证实。这两个选区在各方面都同一般选区没有什么两样。事实是大家都清楚的，每个选区都有少数热心公益的选民试图同时投几个党的候选人的票，但是两位候选人却都以绝对多数票当选。克罗伊登市在社会和智力方面都高出一般之上，但是杰贝兹·巴尔福先生在因诈骗被判劳役监禁以前一直充当克罗伊登市的代表。在这三个例子中，没有人曾希望由议员来任命他选区内的邮政局长或国内税收员。

但是，尽管反对由议员来任命官员的立场十分清楚，选举产生的人在任命官员方面应起何种作用的问题却困难得多，要讨论这个问题，首先必须研究在任命之后，官员和议员的相应职责是什么。我们打算使当选代表在宪法理论上和事实上都成为政权的唯一基础呢，还是希望非选举产生的官员发挥一定的独立影响？

英国人虽然在传统上害怕官僚主义，但是现在多数人却愿意采取后一种办法，这个事实乃是我们的民主体验的最惊人结果。我们看到，一次选举的裁决所必须倚重的证据正在一年比一年更难以搜集和提供，而且选民越来越难直接观察这些证据。我们不愿意完全依靠党派观念强的报纸或竞选传单来了解情况，因此我们已开始重视（即使是单单为了这个原因）一个负责的和多少独立的行政机构的存在。过去靠鼓吹宣传这类政治方法讨论的问题，现在完全依靠官方统计资料，其中时间相隔之短是难以想象的。现在我们知道，在乔治三世在位之初，英国的人口以空前的速度增长，但当时却就人口究竟是增长还是减少这个问题进行了激烈的政治论战。1830年春天，下院两党用三个晚上就国家状况进行了乱哄哄的辩论。辉格党人认为灾难是全国性的，托利党人（事实证明他们是对的）则认为是地方性的。在1798年或1830年，能参加这种讨论的“公众”最多恐怕不过五万人。1903年以来，至少有一千万人参加了目前的关税改革争论，而要不是有贸易部的统计表，两党至少表面上必须使论据与统计表的数字一致，那场争论很可能会变质成为吵架。

如果英国不存在官方统计数字，或者如果这些数字没有权威或不配享有权威，那么，就某个过于专门、非普通选民个人所能判断的问题进行的怀有私心的、不老实的鼓动在短短数年内所能造成的政治危害程度就很难估计。举例说，假定我们的行政机构效能低下，或者被认为是受政党的势力操纵，而一场有组织的和欺骗性的“通货运动”突然发生。一个有势力的报纸辛迪加发表一系列大肆渲染的文章，称英格兰银行的特权以及黄金储备法正在“扼杀英国的工业”。两百家报纸的内容提要海报一哄而起，天天大骂“垄断者”、“金蛀虫”、银行报告的“谎言和欺骗”以及“萨默塞特郡议会雇用的伪证者”。控制辛迪加的资本家集团可能会借助发行一种较“弹性”的通货赢得巨额钱财，并向自由货币同盟捐助大宗款项，这个同盟包括少数几位因受专业经济学家轻视而耿耿于怀的真诚的纸币理论家。一位有魄力的著名议员——或许是个名声不太好的贵族、或许是个同工党运动有瓜葛的人，迄今一直为人惧怕，谁都不信任他——觉得机会来了。他自封为运动的领袖，痛骂目前领导着保守党、自由党和工党的“老顽固”和“自大狂”，依靠报纸辛迪加以及“自由货币同盟”捐款的帮助开始控制各个地方组织，并通过这些组织控制了目前处于在野地位的那个党的中央机构。

这样一场运动，如果只受到竞选对方的反对，谁能保证它不会获得成功呢？哪怕它提的种种建议完全是欺骗，它的领袖极其愚蠢或极其恶劣，只有通过使国内三分之二诚实的政治家声名扫地并代之以“骗子”、“贪赃枉法者”、“受贿者”以及美国政治学已为其取名的其他不法分子才能掌权。普通选民——菜农、煤气工人或水彩画家——又如何靠他自己的知识和推理力来鉴别“改革家”和“金融专家” 向他提出的关于黄金储备与纸币发行正确比例的五花八门的主张呢？他的良心也不会是比他的判断更可靠的指导。自由货币同盟可能成立一个“基督教服务队”，选民的良心可能被一个围着白围巾的演说家激发，这个演说家陶醉于自己的口才，自以为真心诚意，把布赖恩先生十多年前从另一个人那里借用的“人类被钉在金十字架上”这句名言也搬了过来。在乐观的情绪下，人们可以依赖一张信任织成的网，有了这张网，每一个人在自己不了解的问题上可以信任一个秉性老实和消息灵通的邻人，这位邻人经过几重关系又信任另一位修养高的思想家。但是，在我们广大的非地方化城市人口中，能有这样一张私人网吗？

正是对这种危险的担心，就和对特权阶级的纯粹自私的担心一样，使欧洲至今保留着过去非选举产生的政府制度的残余，例如英国的上院以及意大利或挪威的君主。人们觉得政治上需要有一个 文官制度的建立是十九世纪英国的一大政治发明，像其他发明一样，是在一个紧迫的实际问题的压力下完成的。自从1783年以来，东印度公司官员的任命方法一直是英国政治中一个重大问题。到那一年，已经看得很清楚，我们不能永远让一个由英国陆、海军维持的大帝国的统治者的任命取决于公司董事们的不负责任的偏爱。1783年，查尔斯·詹姆斯·福克斯以他惯有的莽撞态度建议快刀斩乱麻，使印度官员的任命成为议会任命权的一部分；他和诺思勋爵的印度法案被挫败，这不仅是因为乔治三世固执而肆无忌惮，而且还因为人们感到他们的提案中包含着巨大的政治危机。事实上，这个问题只能用一个新的办法来解决。使董事们宣誓诚实地任命官员的办法证明是无用的，而董事们任命的人必须在海莱贝里受专门训练的规定虽然比较有效，但是任命权的主要弊病还是没有触及。

因此，早在1833年，麦考莱为更新和修正公司章程而提出的政府法令就含有一个条款，规定东印度的陆海军官学校学员的地位应公开竞争。当时董事的势力还很大，足以阻止如此大的一个改革获得实现，但是1853年章程再次修改，竞争制被明确采用，1855年学员进行了 因此，兴趣和多样性、公益精神和手艺人对自己技能的喜悦，这些间接促进因素作为高级形式思维活动的动机对我们正日益变得重要，而减少工资的威胁或增加工资的许诺却不那么重要。由于我们需要那些高级思维活动不仅是为了社会的利益，而且还是为了我们自己心灵的好处，因此我们每一个人都必须学会如何防止发挥有效思想的机会只限于极少数像希腊神话中的独眼巨人一样生活在不负责任的自由天地中的富人。如果我们清醒地认识到：今后有组织的工作将成为规律，而无组织的工作是例外，如果我们有意识地使我们的工作方法以及我们的个人理想适应那种状况，那么，我们就不至于再认为公众事务的管理工作只能让一群未受过教育的、反复无常的政客以及自私和迂腐的官僚来分担。

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[1] 这个数字我是这样计算出来的：把联合王国分成平均人口十万的单名制选区，这样下院共四百四十席，此数比现有的六百七十名来得方便。另外每个市区人口也是十万人，大的城市可有几个议员选区，小的城市像目前一样是独立的市区，虽然只是一个议员选区的一部分。每个市区的地方议会平均五十人。

[2] 《维多利亚女王传》第3卷第377页。

[3] 1901年的统计数字为：国家文职人员九万人，地方文职人员七万一千人。但是自从那时以来，地方文官人数增加得比国家文官快得多。

[4] 贸易部的图书长时期内一直存放在外交部。