第一章　市组织法规沿革

中国自周以降，虽亦有市政，但历代都市均在国家行政隶辖之下，无市自治之可言。中国之有近代都市行政与市组织，盖为三十年间事。市行政问题范围广泛，非所欲述，作者所述者为中国近代市之组织。近代之市，一方面为国家设置之行政区域，一方面保有相当之自治权利，已非如上古城市国家，亦非全然为国家行政之附属机关，近代市制盖为地方自治之一种。在中国，市自治之发端，系在光绪三十四年之城镇乡地方自治章程，该章程略树市组织之规模，作者之叙述即以此为始，而宣统元年所颁布之京师地方自治章程，实为城镇乡地方自治章程之用，故亦附带提及。入民国后，中央一时不暇及此，江苏临时省议会首于辛亥十月通过江苏暂行市乡制，由江苏都督公布施行，暂行市乡制系以城镇乡地方自治章程为蓝本，在制度上言殊无新颖之处。民国三年二月袁世凯通令各省停办自治，同年十二月颁布地方自治试行条例，四年四月复公布地方自治试行条例施行细则，分调查整理，提倡与实行之三时期，地方自治运动大受顿挫。此后数年中未有足述之市制，至民国十年二月广州市暂行条例公布，始为中国市制放一异彩。

广州市制施行之后，各地有效尤者，北京政府亦于民十年七月公布市自治制，分市为特别市与普通市之二种，是时，各省先后有省宪运动，如湖南省宪及浙江、四川、广东省之宪草中，均有关于市之规定。故民十左右可称为市制勃兴之时期。自是以后，市制之沉寂者又数年，至民国十四年五月北京临时执政颁布淞沪市自治制，虽则该制离真正之自治尚远，要足为沉寂已久之市制史添一新页。

以上为国民政府成立以前之重要市制，在此时期，可说并无统一之市制，有之如民十市自治制，施行之者亦不过一二市，就大体言，市自治并无进展，只见官办市政而已。自民国十七年国府公布特别市组织法及市组织法以后，国内市制差告一统，然该两法缺乏自治精神，为批评者所诟病，故复有十九年五月之市组织法，画市为区坊闾邻，对于市之自治规定颇详。在实际上，市组织法中关于市自治之规定虽成为一纸空文，然要足表示将来市制之趋向。市组织法施行至今已有七年，迄未修改，而该法中窒碍未行之处固甚多，因是乃有修订之进行。二十四年一月，立法院将市自治法及有其施行法呈请国府公布。市自治法规定市设民选之市议会及市长民选，较市组织法更进一步，但市自治施行法则规定，市自治办有成绩，经该管上级机关核定者，才得成立市议会并选举市长。现在该两法尚未有公布之期，就令公布而市自治之完成亦不知尚待何日。且依改进地方自治原则，地方自治分为扶植自治时期，自治开始时期及自治完成时期，扶植自治时期结束未有期，而自治之完成更渺乎远矣。

次章将就上述各市制为较详之分析，而对于尚未公布之市自治法及其施行法，以其可代表中国市制将来之趋势，故亦略述。

在西南政务会存在期间，曾公布有市地方自治条例（二十二年十月十七日修正公布，同年十一月三十日再修正），市地方自治条例施行细则（二十二年十一月二十八日修正公布），市参议会组织条例（二十二年十二月二十八日公布）等，但与中央法制略同，故不复述。